El informe económico de la OCDE 2025 sobre Costa Rica recomienda reformar el sector eléctrico para diversificar la matriz renovable, reducir la dependencia hidroeléctrica, facilitar inversión privada y extranjera, separar mejor las funciones del ICE, acelerar permisos, bajar cargos a usuarios solares y expandir la red eléctrica.
El expediente 23.414, en su texto actualizado al 20 de octubre de 2025, sí recoge parte de esa agenda. Pero también introduce elementos que la OCDE no recomienda expresamente y que podrían ser innecesarios o perjudiciales si se aprueban sin controles más finos.
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Fuente OCDE: OECD Economic Surveys: Costa Rica 2025.
Qué sí coincide con la OCDE
Hay coincidencias claras. La OCDE recomienda trasladar la planificación eléctrica a un órgano independiente y desarrollar una estrategia de mediano plazo para expandir y diversificar las renovables. El proyecto crea ECOSEN como operador del sistema y del mercado, con funciones de planificación, despacho y administración del Mercado Eléctrico Nacional. Eso aparece en los artículos 17, 18 y 19.
La OCDE también recomienda eliminar restricciones y topes a la participación privada y extranjera en generación y suministro. El proyecto abre la participación de agentes públicos, privados y mixtos en el mercado, incorpora generadores, comercializadores, agregadores y grandes consumidores, y deroga la Ley 7200 una vez que el nuevo mercado esté listo. Esto puede verse en los artículos 27, 29, 34, 35 y 63.
También hay alineamiento parcial en expansión renovable y acceso a red. La OCDE insiste en más solar, eólica, almacenamiento, red y gestión inteligente. El proyecto declara prioridad para renovables y nuevas tecnologías, y regula acceso a transmisión y distribución en los artículos 14, 25 y 42.
Donde el proyecto va más allá
El primer salto es el diseño de un Mercado Eléctrico Nacional multiproducto. La OCDE recomienda abrir espacios de competencia y usar mecanismos transparentes de mercado, pero no prescribe crear un mercado con contratos, oportunidad, servicios auxiliares, capacidad y desviaciones. El proyecto sí lo hace en las definiciones del MEN y en las funciones de ECOSEN, especialmente en los artículos 3, 19, 27, 39 y 46.
Ese cambio podría ser innecesario si el objetivo inmediato es atraer más inversión renovable y separar la planificación del ICE. En un sistema pequeño, con pocos actores grandes y fuerte peso hidroeléctrico, un mercado demasiado complejo puede elevar costos administrativos, aumentar litigios, crear oportunidades de poder de mercado y exigir una capacidad regulatoria que el país tendría que construir rápidamente.
El segundo punto es el mercado de capacidad. El proyecto introduce subastas y cargos de capacidad, y explica que la compensación se recibe aunque esa capacidad no se utilice, porque remunera inversión, mantenimiento y disponibilidad. Eso está en los artículos 48 y 49.
La OCDE no recomienda expresamente crear cargos de capacidad. La confiabilidad del sistema sí debe pagarse, pero un cargo mal calibrado puede terminar elevando tarifas o remunerando activos que ya estaban cubiertos por tarifas existentes. El riesgo aumenta porque el artículo 52 permite que plantas existentes del ICE reciban remuneración por capacidad, energía y servicios auxiliares sin participar en las subastas, con base en precios resultantes de esos procesos.
El tercer punto es el tamaño institucional de ECOSEN. La OCDE recomienda independencia en planificación y operación para evitar conflictos de interés. El proyecto va más allá: crea una institución autónoma, financiada por canon, que recibiría activos, sistemas, bienes, pasivos y personal vinculados al operador actual. Además, ECOSEN podría establecer su propia política salarial. Esto aparece en los artículos 17, 20, 22 y 23, y en los transitorios VIII, IX y XIV.
La independencia técnica puede ser necesaria. Lo discutible es si requiere una institución nueva con canon, traslado de activos, pasivos y régimen salarial propio. Esa arquitectura puede trasladar costos al sistema por medio de cargos regulados y complicar la transición operativa si no hay una justificación financiera y técnica muy detallada.
Riesgos que pueden ser perjudiciales
Uno de los riesgos más claros está en la junta directiva de ECOSEN. El proyecto incluye representantes del ICE, MINAE, distribuidoras, CNFL y sector privado. Esa composición está en el artículo 21. Si ECOSEN debe decidir despacho, acceso, información de mercado y reglas operativas, una junta con actores del propio mercado puede debilitar la neutralidad que la OCDE busca.
Otro riesgo fuerte es la desaplicación de controles públicos. El artículo 55 excluye a empresas públicas eléctricas de la Ley Marco de Empleo Público, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y la Ley General de Contratación Pública. La OCDE no recomienda eliminar esos controles. Competir mejor no necesariamente exige relajar de forma tan amplia reglas fiscales, laborales y de contratación. Un régimen especial acotado podría ser más razonable que una exclusión general.
También es delicada la prioridad de despacho por diez años para ofertas renovables de plantas del ICE y empresas distribuidoras construidas antes de la ley. Eso está en el transitorio XIII. Si esas plantas son las más baratas, el despacho económico ya debería priorizarlas. Convertirlo en prioridad legal puede distorsionar la competencia y desplazar ofertas más baratas de otros agentes.
El proyecto además crea reglas contra especulación, acaparamiento, retención u ocultamiento de energía cuando se prioriza la exportación al Mercado Eléctrico Regional sobre la demanda nacional. La prioridad del abastecimiento nacional es defendible, pero la redacción de los artículos 37, 59 y 62 puede generar incertidumbre si no distingue con precisión entre una conducta abusiva y decisiones operativas legítimas. También podría debilitar la confianza en contratos regionales si ECOSEN puede suspenderlos de forma amplia.
Otro punto problemático es el silencio positivo. La OCDE pide plazos más estrictos para permisos de proyectos renovables. El proyecto aplica silencio positivo a la aprobación del plan de expansión por parte de ARESEP si no se pronuncia en un mes, según el artículo 11. Un plazo estricto puede ser sano, pero aprobar automáticamente un plan de expansión eléctrico es riesgoso porque ese plan define inversiones, confiabilidad, costos sistémicos y expansión de red.
Finalmente, el proyecto permite fuentes no renovables solo para riesgo de desabastecimiento, servicios auxiliares o respaldo, pero indica que esos proyectos solo podrán ser desarrollados inicialmente por el ICE. Eso está en el artículo 16. La restricción puede tener lógica de seguridad, pero la OCDE no recomienda reservar respaldo térmico al ICE. Si el país necesita confiabilidad, convendría comparar alternativas tecnológicamente neutrales: almacenamiento, gestión de demanda, geotermia, importaciones, respaldo temporal o combinaciones de esas opciones.
Un vacío importante frente a OCDE
La OCDE recomienda reducir el cargo que pagan usuarios solares por conectarse a la red, porque puede desincentivar la adopción de generación distribuida. El proyecto habla de libre acceso y de generación menor a 5 MW, pero no baja de forma clara ese cargo ni crea una regla concreta para corregirlo. El artículo 25 mantiene el acceso sujeto a requisitos técnicos y costos de peajes de transmisión y distribución, según corresponda, en el artículo 25.
Ese vacío importa porque la OCDE identifica la generación distribuida y la integración de solar como parte del camino para diversificar renovables. Si el proyecto abre un mercado mayorista complejo pero no corrige barreras concretas para usuarios solares, puede terminar priorizando grandes agentes antes que generación distribuida, autoconsumo y participación ciudadana.
Balance
El proyecto no es simplemente “lo que pidió la OCDE”. Tiene puntos alineados con la OCDE, especialmente en planificación independiente, apertura regulada, expansión renovable y separación de funciones. Pero también crea un mercado mayorista amplio, cargos de capacidad, una nueva institución autónoma financiada por canon, excepciones a controles públicos y prioridades transitorias que la OCDE no solicitó.
La reforma menos riesgosa sería separar con claridad las recomendaciones de la OCDE de los añadidos propios del proyecto. Lo que más debería revisarse antes de aprobarse es: el alcance del MEN, los pagos de capacidad, la gobernanza de ECOSEN, la exclusión de controles públicos, el silencio positivo para planes de expansión y las reglas que puedan distorsionar el despacho o la competencia.